«Había corrupción por doquier en las compras oficiales»: Buenrostro

CIUDAD DE MÉXICO. MX. — Desde su posición como oficial mayor de la Secretaría de Hacienda, Raquel Buenrostro Sánchez es responsable de hacer compras por un billón de pesos al año.

Es una cantidad comparable a las ventas anuales de América Móvil, la principal empresa privada del país; o poco menos del doble de la facturación anual de WalMart, el mayor minorista de México. “Había muchísima corrupción y a todos los niveles”, dice, cuando se refiere a la condición en que comenzó a realizar sus funciones.

Matemática egresada de la UNAM –en donde obtuvo calificaciones que la hicieron merecedora de la medalla Gabino Barreda– y maestra en economía por El Colegio de México, rechaza que la consolidación de compras genere un “cuello de botella” para la actividad de los proveedores del gobierno.

En una entrevista con La Jornada asegura que 80 por ciento de las compras de la administración pública estaba concentrada en 1.5 por ciento de los proveedores.

A continuación, una versión que amplía la publicada en la edición impresa de este diario:

–El gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador decidió centralizar en la Oficialía Mayor de Hacienda las compras y adquisiciones de la administración pública, que antes realizaba cada dependencia. ¿Cómo se está dando este cambio?

–En estadísticas internacionales, las dos funciones públicas donde se detecta mayor corrupción son en la impartición de justicia, en el Ministerio Público; y en la compra pública. En particular en América Latina, más o menos en una de cada tres transacciones de compra pública, en promedio, hay un acto de corrupción. Un principio rector de la nueva administración es el combate a la corrupción y para ello tenemos que controlar la corrupción, de entrada, en las compras públicas. Entre más puntos de compra haya son más puntos potenciales de corrupción; entre menos haya, el control es mucho mejor.

Una de las experiencias que el gobierno federal, que inició el 1 de diciembre pasado, busca retomar y replicar a escala nacional es la de la Ciudad de México cuando fue gobernada por el hoy presidente Andrés Manuel López Obrador (2000 a 2005).

Raquel Buenrostro lo explica así:

“La experiencia que se tuvo, en algo más pequeño que es la Ciudad de México, fue que la concentración de todas las compras en lo que era la Oficialía Mayor dio muy buen resultado. El primer año de la administración del entonces jefe de gobierno, hoy Presidente, se tuvieron ahorros mayores a 30 por ciento, en el caso de la Ciudad de México.

“Cuando venimos aquí al proyecto a nivel federal, se tienen las mismas perspectivas: tener un mejor control, mayor eficiencia y reducir los puntos potenciales de corrupción. La literatura internacional muestra que sí es una tendencia ir a la consolidación de las compras”.

La tendencia a la consolidación de compras en la administración pública empezó en Reino Unido y Francia desde los años noventa del siglo pasado y las consolidaciones han llevado de diez a 15 años, explica.

“Entonces no es algo nuevo, ni que se pueda dar de golpe. Hay mucha teoría, mucha experiencia y hay muchos países que ya están en esta centralización de compras. La literatura, la teoría, lo marca como un modelo de agencia de compra centralizada. Hay ejemplos de países con entes que son meramente reguladores, como el caso de Suecia, que nada más emiten reglamentos y todo funciona; a casos extremos como los de Corea del Sur, que tienen tecnologías avanzadas y ellos sí tienen toda la concentración de la compra, los almacenes y la distribución.

“En México podemos tener un modelo intermedio, no solo regulador, pero tampoco concentrar todo. Estamos pensando en un principio concentrar 20 por ciento de los rubros o de los conceptos de las compras que hace el gobienro, pero que representan 80 por ciento del presupuesto. De esta manera, con un menor trabajo, un esfuerzo muy focalizado, podemos generar ahorros y usar de mejor manera el 80 por ciento del presupuesto”.

–¿Cuál es el volumen de compras? ¿Habla sólo de las que hace el gobierno federal o del sector publico en conjunto?

–Del sector público en conjunto. (El sector público incluye al gobierno federal, Petróleos Mexicanos, Comisión Federal de Electricidad, IMSS, ISSSTE y banca de desarrollo). Pero es un cambio gradual. Las compras del sector público globales en 2018 ascendieron a un billón de pesos. De esa cantidad, 400 mil millones de pesos eran entre Pemex y la CFE. De los otros 600 mil millones de pesos, los fuertes son el IMSS, el ISSSTE; y luego el resto de los ramos administrativos (las dependencias del Ejecutivo). La consolidación, porque no es una centralización, de las compras está planeada de manera gradual, de tal suerte que vayamos entrando primero por el sector central, incluyendo sus órganos desconcentrados, por bienes y servicios que son trasversales y los de mayor impacto, como medicamentos.

Explica:

“La industria farmacéutica es la segunda más importante en todo el mundo, después del petróleo. En México es el quinto lugar de la industria. Los gastos en compras de medicamentos del sector público el año pasado ascendieron aproximadamente a 100 mil millones de pesos. Entonces, generar ahorros en 100 mil millones de pesos es muy representativo, no por el ahorro mismo, sino por la política de salud que quiere el Presidente, de ampliar la cobertura de los servicios médicos y de la entrega de medicamentos a población no derechohabiente.

“La única manera que nosotros tenemos de ir incluyendo a esa población no derechohabiente es utilizar los recursos de mejor manera, con el mismo dinero comprar más. Es estratégico empezar en el tema de medicamentos. Lo que llevamos de avance ahorita es la compra de los antiretrovirales (empleados en el tratamiento de pacientes con VIH)”.

En esta primera fase, en la compra de antiretrovirales, dice, en la segunda semana de mayo concluyeron los procesos de compra, con un acompañamiento muy importante de científicos de renombre internacional ampliamente conocidos, como son el infectólogo Gustavo Reyes Teherán y el doctor Juan Sierra.

Relata:

“Lo que hicieron ellos fue irse a los tratamientos más avanzados y de vanguardia. Incluso son las guías de tratamiento que maneja la Organización Mundial de la Salud desde hace como cuatro años y nosotros estábamos rezagados. Es un tratamiento que compacta el medicamento, compramos menos medicamentos, más baratos y además de más reciente creación. Los ahorros en algunos medicamentos fueron de hasta 70 por ciento. Ya se compraron y estamos nada más ahorita cerrando los detalles para la logística”.

La meta es ahorrar en todas las compras

–Las compras son de un billón de pesos y de esa cantidad las empresas de energía son 400 mil millones. ¿Cuál es el porcentaje de ahorro que se espera alcanzar, en qué periodo y sobre qué universo de compras, sobre todo el billón o las que realiza el sector central?

–La meta es para todo, entre o no en la compra consolidada, Estimamos un ahorro de 20 a 30 por ciento para todas las compras desde el primer año. Y ese 20 a 30 por ciento no se va a ver de manera inmediata, entre otras cosas porque tenemos que cubrir todos los pasivos que nos dejó la administración anterior. En el caso de la Policía Federal, por poner un ejemplo, nos la entregó la administración anterior con pasivos de alrededor de 20 mil millones de pesos por contratos, incluso algunos no pagados desde 2013. Es un ejemplo de lo que pasó en prácticamente todas las instituciones. Sí tenemos muchos adeudos, hoyos, de la administración anterior. La Policía, para seguir con el ejemplo, ha estado generando muchos ahorros, como en el contrato de alimentos, en seguros patrimoniales, en todos los gastos de logística y despliegue. A la fecha lleva como 12 mil millones de pesos de ahorros en los contratos, pero eso ha sido para rellenar el hueco que dejó la administración anterior. En otros casos, los ahorros se direccionan a financiar los programas prioritarios del Presidente.

–¿Cómo se ha dado el proceso para traer desde las oficialías mayores de la administración pública a la de Hacienda los procedimientos de compra?

–La consolidación de compras se centra en pocos rubros. Nosotros, desde Hacienda, vamos a consolidar seis rubros: medicamentos, libros de texto, vigilancia, materiales, útiles de oficina y servicios de limpieza, que son, por volumen, los que más dinero ocupan. Medicamentos es muy importante, por ejemplo. Todavía hoy las delegaciones del IMSS o del ISSSTE tienen cierta autonomía de compras. Entones, mientras en oficinas centrales compramos un medicamento en 40 pesos, en una delegación del IMSS lo compran en dos mil 200 pesos.

–¿Así de amplio es el margen?

–Así. Hay una dispersión muy grande de precios. Lo que pasa es que en estos lugares ocurren mucho las compras urgentes. Llevan los inventarios al límite y cuando eso ocurre todo se vuelve urgente. Y cuando ya es urgente, los laboratorios se aprovechan para disparar los precios. Esto se debe principalmente a una mala planeación. Nosotros estamos buscando mejorar la planeación, concentrar las compras para evitar esa disparidad de precios; porque sí hay una disparidad muy fuerte. Las mayores disparidades las tenemos en las delegaciones del IMSS e ISSSTE.

Falta de planeación encarece licitaciones

–Las instituciones del sector salud ya tienen experiencia desde hace varios años en consolidar las compras de medicamentos.

–Sí, pero hay un tema de planeación. Lo que hacían es que no mandaban toda la demanda de medicamentos, Desafortunadamente, mandaban su demanda mínima y esa era la que integraban en oficinas centrales y luego durante la ejecución, como iba avanzando el año, iban requiriendo medicamentos adicionales o se presentaba alguno que no lo habían solicitado por cualquier razón. Por ejemplo, la administración anterior debió haber pedido vacunas; porque las vacunas tardan en producirse de 6 meses a 1 año. La administración pasada siempre pedían dos o tres meses antes de empezar las campañas de vacunación, no las pedían con un año de anticipación. Los laboratorios no tienen tanto en inventarios y las vacunas se suben de precio. Sí hay todavía muchas oportunidades para mejorar la planeación de los medicamentos, y de otras cosas, que sin duda eso va a permitir abatir mucho los gastos.

–¿Entonces, en algunos casos o para algunas partidas las oficialías mayores de las dependencias siguen haciendo su trabajo?

–Las oficialías mayores siguen haciendo unas cosas. Nosotros les decimos: “vamos a hacer estas y todo lo demás ustedes lo contratan, con ciertos principios reguladores”. Como nosotros tenemos la coordinación, literalmente nos reunimos todos los lunes a las 8 de la mañana para ir viendo cómo van las cosas e ir identificando también actos de corrupción . Porque normalmente cuando una cosa es corrupta en una dependencia, seguramente lo será en otra. Entonces, vamos identificando patrones, los vamos controlando y eso ha permitido avanzar más rápido en abatir muchos costos, porque lo que no ve una dependencia la ve otra. Esas reuniones son para compartir experiencias y establecer líneas generales. Y sirven de alguna manera como regulador o tasador de todas las acciones y todos los precios, incluso entre dependencias aunque la compra no sea consolidada.

Cuesta trabajo pensar que eran solo descuidos

–En el periodo de transición y en estos ya casi seis meses de gobierno ¿qué es lo que ha encontrado, cuáles eran las prácticas menos deseables, por llamarlas de algún modo?

–Una es la falta de planeación, en la que todo se vuelve urgente.

–Pero eso puede ser falta de pericia.

–Y cuando todo se vuelve urgente, todo es caro.

–¿O era a propósito?

–Pues a mí me cuesta trabajo pensar en descuidos. Por ejemplo, las vacunas, que tardan un año en ser preparadas y los médicos saben que tienen un año de fabricación. No se me ocurre que a un médico no se le ocurra pedirla con un año de antelación. Eso no tiene sentido. Lo otro es que sí había muchísima corrupción de todo tipo y a todos los niveles. Por ejemplo, en el caso de medicamentos. Los laboratorios no tienen capacidad de distribución. ¿Por qué? Porque llevar hasta la última farmacia, hasta la última unidad, requiere de un sistema de logística muy amplio, que no es el negocio propio de los laboratorios. Entonces cuando se hacen las bases de licitación y si uno le pide que distribuya mil, dos mil o tres mil puntos, los que sean, un laboratorio no tiene esa capacidad y obviamente se tienen que asociar con un distribuidor. Lo que pasaba es que el distribuidor de alguna manera conseguía una carta, le llaman “de apoyo”, del laboratorio. Una vez que el distribuidor tenía la carta del laboratorio, el laboratorio no le podía vender a nadie más que a ese distribuidor. Así, el distribuidor tenía todas las “cartas de apoyo” del laboratorio y era quien realmente ponía el precio, más que los laboratorios. Eso sí nos incrementaba mucho los precios. En general, del billón de pesos de compras que se está consolidando, de las que hablamos al inicio, el 80 por ciento del dinero estaba concentrado en el 1.5 por ciento de los proveedores. Entonces esa es la gran dificultad que nos hemos encontrado. La forma en que se hicieron las compras generó grandes monopolios.

El gobierno licitará compra de acero para el Tren Maya

–Una gran concentración de proveedores.

–Una gran concentración de proveedores y de servicios. Ahorita la dificultad es la sustitución, porque no existen los empresarios que desarrollen ese tipo de servicios e incluso nosotros tenemos que ser mas creativos en cambiar los esquemas porque de otra manera no vamos a permitir la entrada de nuevos jugadores. Por ejemplo, en medicamentos, el gobierno representa 20 por ciento de la compra de los laboratorios. O sea, no somos, no tenemos un peso preponderante, pero la practica que se observa en el gobierno fue una alta concentración de proveedores, que elimina la competencia y al eliminar la competencia tenemos precios altos. Mucho de la estrategia ahorita es presionar para abrir o cambiar las reglas del juego, de tal suerte que pueda haber mayor numero de jugadores.

–¿En los casos de grandes proyectos que tiene el gobierno en infraestructura, como la refinería de Dos Bocas, el Tren Maya o el Corredor Transístmico, la Oficialía Mayor de Hacienda va a ser la encargada de las licitaciones o las hará cada área responsable?

–En algunos casos. Dependerá del modelo de negocio. Por ejemplo, en el Tren Maya concretamente, se está haciendo un modelo de negocio de inversión mixta. Pero para ir avanzando en lo que está listo el desarrollo de la inversión mixta, se está pensando en que se puede ir avanzando en algunas compras, por ejemplo los rieles. Entonces el tema de los rieles, que es la compra del acero, la va a asumir el gobierno, al menos una parte, o la primera parte, para que se pueda avanzar en la construcción, para ganarle tiempo al proyecto y que siga avanzando la construcción en lo que se hacen los otros procesos de licitación, que son muchos. En esa licitación del acero, de los rieles para empezar, sí vamos a participar nosotros. En el resto de proyectos depende mucho de los esquemas de negocio con que se vayan a desarrollar, de inversión y la participación que vaya a haber del sector privado.

–¿En el caso de la refinería en Dos Bocas está definido el modelo de negocio?

–No. El presidente acaba de anunciar que se declaró desierta. Entonces, ahorita va a entrar un programa de obra por administración. Al sector energía le corresponderá hacer lo propio y una vez que termine su plan, pues se determinará si (la Oficialía Mayor) participa o no.

–¿Centralizar en la Oficialía Mayor de Hacienda estos seis grandes rubros de compra provocó algún tipo de disrupción, de interrupción, de los procesos de funcionamiento de la administración? ¿Cómo se atendió este tema para que siguieran fluyendo las actividades?

–La primera prioridad es garantizar la planeación. Por ejemplo, la concentración de medicamentos. Para empezar, la administración anterior dejó un contrato abierto, para todo el año. En principio, mientras nosotros hacemos la licitación para medicamentos, el otro proyecto sigue porque el otro proyecto tenía permiso hasta diciembre.

–¿Hasta diciembre de 2019?

No hubo desabasto de antiretrovirales, dice

–De 2019. El tema fue, en el caso del supuesto desabasto que hubo en los medios de comunicación con relación a los antiretrovirales, en realidad lo que yo tengo conocimiento es de inventarios al límite. Y como es un medicamento que no puede dejarse de suministrar ni un solo día, hubo tensión; sin embargo, ese abasto estuvo garantizando todo el tiempo con el apoyo de todas las instituciones porque se hizo una bolsa de los inventarios que había y se estuvo repartiendo a quien lo necesitara para su uso mientras se concentraba la compra.

“Respecto del tema de la compra: la verdad es que era una compra que estaba preparada. Todavía estábamos en abril, ya listos para salir cuando se presentó un escrito por parte de organizaciones civiles y de la comunidad de científicos e infectólogos diciendo que había un tratamiento clínico diferente y que era mucho más efectivo porque estábamos usando uno rezagado. Y esto, en palabras de ellos, pero sería conveniente que los entrevistaran a ellos.

“Si mal no recuerdo, decían que los tratamientos que nosotros teníamos eran tratamientos médicos que ofrecían una resistencia o que tenían una probabilidad de resistencia en el paciente de hasta el 70 por ciento. Los que se están trayendo tienen una resistencia de menos del 3 por ciento. O sea, mientras acá tenía el 30 por ciento que podía rechazarlo, aquí menos del 10 por ciento; tienen una efectividad mucho más alta.

“Cuando llegaron ellos y lo presentaron, de nuestra parte hubo apertura; sin embargo, ahí el tema es, más que un tema administrativo de compra, es un tema de tratamiento clínico y de que la gente de Censida tenía que aceptar este nuevo tratamiento. Eso nos llevó un poco de tiempo. Más que resistencia, fue una preocupación en cada uno de Censida de que si se cambiaba el tratamiento podía generar incertidumbre o falta de aceptación por parte de la comunidad afectada. Entonces hubo mucha resistencia al cambio. No se si de daba antes, pero hubo reuniones muy fuertes de discusión científica acerca del tratamiento, para avalar el cambio del tratamiento, y una vez que se avaló el cambio de tratamiento, que además es el recomendado por la Organización Mundial de la Salud desde hace como cuatro años, todavía se hizo un plan para difundirlo y capacitar a enfermeras y médicos sobre las nuevas dosis. Fue un plan muy completo, que, en ese caso, sí nos comió un poco de tiempo. Se habló de desabasto en Tamaulipas, pero fue porque ahí robaron dos camiones de medicamentos, uno de ellos con antiretroviral. También robaron la farmacia del IMSS y también nada más lo que robaron fueron antiretrovirales”.

Vendían aquí papel más caro que el que exportaban

–¿El proceso de elaboración e impresión de los libros de texto gratuitos ya está normalizado, van a estar a tiempo para el inicio del próximo ciclo escolar?

–Ese es otro ejemplo de modelos de resistencia. ¿Cómo lo hacía la SEP? Prácticamente eran adjudicaciones directas, la mayor parte, de todos los libros de texto. Hacían puras adjudicaciones directas y cada imprenta negociaba la compra de papel. El papel representa entre 70 y 80 por ciento del costo del libro. Si la imprenta era muy chiquita, compraba al menudeo y el papel era muy caro. Si uno tenía muchas imprentas chiquitas, el papel cada vez era más caro. Lo que se hizo fue presionar con un poder de compra de volumen. Se hicieron dos etapas: una, que las imprentas lo hicieran como siempre, que ellos compraran el papel y lo imprimieran, en el caso de la primaria; el otro caso fue que nosotros compramos todo el papel para presionar por volumen el precio a la baja y repartimos el papel a las imprentas y que ellos nada más nos cobren la maquila. Sí hubo mucha resistencia por todos lados. Obviamente, las diferencias de precios eran distintas. Encontramos cosas sorprendentes, como que los precios de papel que nos ofrecían eran más altos que los precios de exportación de papel. No es justo, no tiene sentido, si la fabrica está en México. Entonces sí hubo ahí una presión muy fuerte y ahí también tuvimos que salir a presionar con cotizaciones en el extranjero, por una cuestión de tiempo. No pudimos fallar a favor de extranjeros. Pero los extranjeros sí nos bajaron muchísimo los pecios. Aquí nos estaban ofreciendo papel al principio en 24 mil pesos la tonelada y en el extranjero nos la estaban ofreciendo en 16 mil pesos, por toda la cantidad de toneladas que teníamos que comprar. Era muchísima la diferencia.

–¿En los siguientes años se podría recurrir a ellos?

–No trajimos a los extranjeros, pero sí logramos bajar la industria nacional. Con la industria nacional hicimos dos negociaciones: bajamos el precio del papel y, por el otro lado, negociamos que el papel que se le vendía en el mismo precio en el que lo habíamos comprado a todas las imprentas. Entonces, no solo el que no compramos, sino el que no compramos también lo tenían que vender al mismo precio y eso fue lo que se tardó tantito, porque después de que ellos bajaron el precio en las imprentas, volvimos a tener que hacer la subasta de los libros con el mismo precio que nosotros compramos al mayoreo. Ahorita solo hemos fallado 19 títulos de libros y faltan 90. Con el papel y con los 19 títulos de libros, nada más de primaria, fallados hasta ahora, llevamos ahorrados más o menos 230 millones de pesos. Nos faltan otros 90 títulos, también todos los de la secundaria y todos los especiales.

–¿Va a dar tiempo de hacer todos estos fallos para que estén todos los libros en agosto en las escuelas?

–Sí. Normalmente cuando uno hace programación o planeación de estas cosas, tiene una fecha límite y se guarda un colchón. Lo que nos estamos comiendo es el colchón, todavía no nos comemos la fecha límite. La verdad es que sí es un juego como de póquer porque siempre el cambio cultural es complicado y cuando todo el mundo empieza a ceder es cuando finalmente llegamos al límite y es cuando se destensa y ya tenemos que acordar algo.

–Plantea que este año se va a ahorrar en torno a 20 y 30 por ciento en las compras consolidadas. ¿Ese es el límite o en los siguientes años habrá ahorros adicionales, aunque ya no sean de esa magnitud?

–Esa es la meta. Pero podemos superar la meta.

–¿Esa es la meta para toda la administración?

— Para toda la administración.

–¿Este año cuánto van a ahorrar?

— Como 20 por ciento. Ahorita con el sector central, con la coordinación que tenemos de administración, con la estandarización de los procesos de licitación, las solicitudes y la apertura a la competencia y demás, ya llevamos un avance en el sector central de 40 por ciento. A finales de abril llevábamos el 40 por ciento de la meta.

$200 mil millones, la meta de ahorros para este año

–¿O sea, si la meta para todo el año son 200 mil millones de pesos de ahorros hoy ya se han ahorrado 80 mil millones de pesos?

–La meta de 200 mil millones de pesos es para toda la Administración Pública Federal. El ahorro de 40 por ciento es en el sector central, en donde los ahorros que llevamos es de más o menos 30 mil millones de pesos. Por otra parte, Pemex y la CFE están haciendo ahorita unos procesos de licitación que son importantes, que son los que van a contribuir más

–¿Esos ahorros son los que se están empleando para los programas sociales?

–En el presupuesto se ven como si fueran subejercicios porque ahora en lugar de gastar 100 compramos lo mismo con 90. Lo que se hace con este “subejercicio”, por llamarlo así, se reasigna y se manda a los programas prioritarios. La indicación del Presidente es que primero se vaya a todos los programas sociales y cumplir con la meta, lo que él prometió en programas de adultos mayores, discapacitados, sembrando vida, etcétera y el resto, como en todas las administraciones, se van haciendo ajustes. La otra parte que estamos utilizando es para contrarrestar los adeudos que dejó la administración pasada porque el objetivo es tener finanzas publicas sanas y cumplir con la meta fiscal.

(Publicado el 20/05/2019 /LA JORNADA/Roberto González Amador)