SCJN otorga plazo para consultar a pueblos y comunidades indigenas
Hace dos años con cuatro meses, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), presentó una acción de inconstitucionalidad en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia, solicitando la invalidez de la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Intercultural de Sinaloa, publicada el 19 de agosto de 2016, en el periódico local del Estado de Sinaloa, mediante Decreto Número 624, Luis Raúl González Pérez, titular de la dependencia solicitó la invalidez de la norma general por la ausencia de consulta previa a comunidades indígenas, particularmente a los artículos 2, fracción III, 13 y 23, así como al artículo segundo transitorio.
Dicho recurso se encuentra fundado y motivado en dos conceptos de invalidez, el primero, reside en que la expedición de la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma intercultural de Sinaloa viola el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades indígenas, contemplado en el artículo 2o., apartado B, fracción II de la Constitución Mexicana y artículos 6 y 7 del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.
En este contexto, la consulta que debe realizarse a las comunidades indígenas, establece la participación de éstos grupos en la elaboración del Plan Nacional y que dentro del parámetro internacional, los indígenas tienen el derecho a la consulta mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados, de buena fe y a través de sus representantes, lo anterior en consonancia con la fracción IX, artículo 2º, apartado B de nuestra Carta Magna.
Por tanto, los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones sobre las cuestiones que afecten sus intereses, como en el presente caso sobre un ordenamiento de regulación del funcionamiento de la Universidad Autónoma especializada en impartir educación media superior y superior a grupos étnicos; que al soslayarse su consulta, se genera una violación de orden constitucional y convencional que impacta de manera directa en derechos humanos de los pueblos indígenas.
La exposición de motivos que dio origen a la ley impugnada contiene las razones que motivan la reforma que son medulares en la ley a través de las cuales se advierte que no se respeta el derecho a la educación indígena, su conciencia e identidad, que la nueva norma impacta negativamente los intereses educativos de las personas originarias, puesto que estos poseían derechos reconocidos en materia educativa amparados en la ley orgánica abrogada, por lo que resultaba obligatorio realizar la consulta a los pueblos étnicos.
Más aún, resulta cuestionable, lamentable y reprobable que el Congreso local haya incurrido en prácticas nugatorias al derecho de los indígenas con los estándares constitucionales y convencionales, cuya pretensión se aprecia iba dirigida a eludir la obligación de las autoridades, respecto de consultar a los miembros de comunidades y pueblos indígenas para la expedición o abrogación de la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma.
Es importante señalar, que las directrices que sirven de base para la determinación de los alcances del derecho de consulta a los pueblos y comunidades indígenas se establecen en la acción de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas 86/2015, 91/2015 y 98/2015, y la controversia constitucional 32/2012 resueltas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Pero, no sólo la SCJN se ha pronunciado en relación al cumplimiento constitucional o convencional de consultar a los grupos originarios como garantía efectiva de participación, sino que, también la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) se ha pronunciado sobre la obligación de informar, debatir y analizar los intereses de las comunidades indígenas cumpliendo con los estándares internacionales en la materia, a la par que se incorporan los informes del relator especial de naciones Unidas, sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas.
El segundo concepto de invalidez se formula en función de que el artículo 2, de la norma impugnada, fracción III, pierde especificidad, al establecer como un fin apoyar en materia educativa a «estudiantes» en forma general y no de forma específica a los «estudiantes indígenas», por ende, la norma se ve trastocada en cuanto a sus fines de apoyo.
Con la abrogación de la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Intercultural de Sinaloa, no sólo se omitió consultar a los pueblos y comunidades indígenas, sino que se convalidaron normas que atentan contra el principio de progresividad de los derechos humanos previsto en el artículo 1o. constitucional, el cual exige a todas las autoridades incrementar la tutela de los derechos humanos y que como puede advertirse en el caso, las normas impugnadas no incrementan el grado de protección de los derechos de pueblos y comunidades indígenas.
Ahora bien, con la exclusión de los pueblos y comunidades indígenas de los órganos y autoridades universitarias, en los artículos 13 y 23. El artículo 13 impugnado, comprende la organización de la máxima autoridad universitaria, la Junta Ejecutiva, la cual se rige como un órgano colegiado integrado por ocho miembros, del cual, no se observa que se incluya a integrantes de los pueblos y comunidades indígenas, transgrediendo con ello el primer párrafo del apartado B del artículo 2o. constitucional.
Derivado de lo anterior, la expresión de la voluntad de los indígenas se limita en términos de sus sistemas normativos, principios y derechos contenidos en la Constitución Federal y local, toda vez que las atribuciones de la Junta Ejecutiva son de gran trascendencia en la toma de determinaciones que no sólo incluye la designación de cargos administrativos, sino la aprobación del presupuesto anual de la universidad, así como las transferencias de partidas que se requieran.
Luego entonces, no sólo se viola el derecho de consulta previa de la nueva ley, sino que, la vigencia de la norma impugnada modifica disposiciones que suprimen derechos previamente adquiridos en la ley anterior, pues en aquélla establecía que la Junta Ejecutiva en su composición incluiría a un representante de origen indígena a nivel licenciatura como mínimo.
Bajo estas mismas consideraciones, el artículo 23 de la ley impugnada suprime como requisito para ser rector de la universidad pertenecer a una expresión étnica indígena, ser de origen indígena o poseer un título universitario en una profesión relacionada estrechamente con la sociedad y los patrimonios culturales indígenas.
En síntesis, señala que el decreto impugnado, incumple con la obligación del Estado de consultar a pueblos y comunidades indígenas de manera previa, informada, de buena fe y con las medidas temporales y geográficas adecuadas, sobre una modificación legislativa que trasciende directamente en los intereses de tales comunidades.
Derechos de los pueblos indígenas
En la ejecutoria publicada en el Semanario Judicial de la Federación, número de registro 28280, publicada el pasado 18 de enero de 2019, la comisión accionante señaló que la creación de la ley impugnada viola el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades indígenas, contemplado en el artículo 2o., apartado B, fracción II, de la Constitución Federal y en los artículos 6 y 7 del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, en consecuencia es fundado el argumento de invalidez planteado.
El Tribunal Pleno para resolver la acción de inconstitucionalidad 84/2016, determinó que el derecho a la consulta a los pueblos indígenas se desprende del texto del artículo 2o. constitucional, a partir de los postulados que contiene en cuanto se reconoce su derecho a la autodeterminación, a la preservación de su cultura e identidad, al acceso a la justicia y a la igualdad y no discriminación. Específicamente, en cuanto en el primer párrafo del apartado B, impone la obligación a la Federación, a los Estados y a los Municipios, de eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecer las instituciones y las políticas necesarias a fin de garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos con base a la resolución dictada en la controversia constitucional 32/2012, así como la acción de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas.
Asimismo, en los precedentes referidos, el Pleno puntualizó que los artículos 6 y 7 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, establecen el derecho a la consulta a los pueblos indígenas en todos los temas que les afecten, disponiendo que la consulta debe ser previa, es decir, durante las primeras etapas del plan o proyecto de desarrollo o inversión o de la concesión extractiva y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad.
Además, precisó que la consulta debe ser directa como medio idóneo de garantía y protección a la libre determinación y participación de los pueblos y comunidades indígenas en asuntos públicos.
Por lo que, los pueblos indígenas tienen el derecho humano a ser consultados, mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de buena fe con la finalidad de llegar a un acuerdo a través de sus representantes, cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente, conforme a lo siguiente:
La consulta debe ser culturalmente adecuada. El deber estatal de consultar a los pueblos indígenas debe cumplirse de acuerdo con sus costumbres y tradiciones, teniendo en cuenta, sus métodos tradicionales para la toma de decisiones. Lo anterior, exige que la representación de los pueblos sea definida de conformidad con sus propias tradiciones.
La consulta informada. Los procesos de otorgamiento exigen la provisión plena de información precisa sobre la naturaleza y consecuencias del proyecto a las comunidades consultadas, antes de y durante la consulta. Debe buscarse que tengan conocimiento de los posibles riesgos incluidos los riesgos ambientales y de salubridad, a fin de que acepten el plan de desarrollo o inversión propuesto, de forma voluntaria.
La consulta debe ser de buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo. Se debe garantizar, a través de procedimientos claros de consulta, que se obtenga su consentimiento previo, libre e informado para la consecución de dichos proyectos. La obligación del Estado es asegurar que todo proyecto en área indígena o que afecte su hábitat o cultura, sea tramitado y decidido con participación y en consulta con los pueblos interesados con vistas a obtener su consentimiento y eventual participación en los beneficios.
Es importante destacar, que la la decisión constitucional de incorporar la consulta a los pueblos y comunidades indígenas, ha sido materializada en distintas leyes secundarias, como la Ley de Planeación, la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas o la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas; lo cierto es que, el ejercicio del derecho de consulta no debe estar limitado a esos ordenamientos, pues las comunidades indígenas deben contar con tal prerrogativa, también cuando se trate de procedimientos legislativos, cuyo contenido tenga relación con los intereses o los derechos de los pueblos y comunidades indígenas.
Es oportuno subrayar que para determinar los casos en que los integrantes del Poder Legislativo deben llevar a cabo procedimientos de consulta indígena, tanto el orden normativo nacional, así como, los estándares universales e interamericanos en materia de protección de los derechos indígenas son coincidentes en que la actividad del Estado tiene relación con los intereses y derechos de los grupos indígenas involucrados.
Por ende, las Legislaturas Locales tienen el deber de prever una fase para consultar a los representantes de ese sector de la población, cuando se trate de medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente.
La Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Intercultural de Sinaloa crea una universidad estatal de carácter especializado, cuyo objeto es atender directamente las necesidades de educación superior de los pueblos y comunidades indígenas del Estado de Sinaloa.
Fines de la Universidad Intercultural de Sinaloa
De conformidad al artículo 2 de la ley en estudio, la universidad intercultural tiene como fines, entre otros, atender en materia educativa primordialmente a los demandantes procedentes de los grupos étnicos nativos del país de manera gratuita, y proporcionar servicios educativos pertinentes para lograr la identidad y permanencia de las tradiciones étnicas en la sociedad mexicana, así como para incorporar a los pueblos indígenas a un desarrollo social, político y económico justo, equitativo y sustentable.
Para efecto de cumplir con sus fines, de conformidad al artículo 3 de la referida norma legal, la universidad tiene diversas atribuciones para ofrecer servicios educativos en los diversos niveles académicos para las comunidades indígenas y la sociedad en general; así como todas aquellas necesarias para planear, diseñar, programar, desarrollar, administrar, evaluar, acreditar y certificar las actividades propias del proceso educativo superior.
Luego entonces, la ley impugnada puede afectar a los pueblos indígenas del Estado de Sinaloa por crear y regular una institución estatal destinada a la atención gratuita de las necesidades de educación superior de los pueblos y comunidades indígenas, razón por la que el Congreso Local, tenía la obligación de consultar directamente a los mismos −previo a la emisión de la norma impugnada−, sin embargo fue omiso en el cumplimiento de una obligación legal, por lo tanto, se advierte una violación al derecho de consulta.
Declaración de invalidez
La parte considerativa de este fallo, declara la invalidez de la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Intercultural de Sinaloa, aprobada mediante Decreto 624, publicada en la edición del Periódico Oficial del referido Estado, el diecinueve de agosto de dos mil dieciséis, determinación que surtirá efectos a los doce meses siguientes a su publicación en el Diario Oficial de la Federación, en los términos que a continuación se precisan:
El efecto lógico de una falta de consulta indígena sobre una norma que regula debe ser la invalidez total de la ley; de lo contrario, solamente se estaría convirtiendo a la consulta indígena en una convalidación posterior a una ley publicada.
La Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Intercultural de Sinaloa, crea un órgano estatal descentralizado, que se encuentra en operación desde hace mucho tiempo y que cuenta con alumnos, profesores, trabajadores, recursos e inmuebles, se destaca que al último trimestre del año dos mil diecisiete, la universidad tenía doscientos veintidós profesores en su planta académica, cinco mil trescientos sesenta y un alumnos que integran la matrícula evaluable, más de doscientos trabajadores de base y de confianza, participaciones federales y estatales para la consecución de sus fines por más de ochenta millones de pesos, cuatro unidades distintas en el Estado de Sinaloa que imparten más de quince licenciaturas y cinco maestrías y doctorados.
Entre las licenciaturas que imparte la Institución, muchas tienen una orientación destinada a las necesidades de estos pueblos y comunidades indígenas: ingeniería forestal comunitaria, psicología social comunitaria, sociología rural con énfasis en educación intercultural o estudios interculturales, educación intercultural; maestría en estudios para la paz y la interculturalidad y democracia, maestría en ciencias de desarrollo sustentable de recursos humanos.
En razón de lo anterior, el Tribunal Pleno para modular el efecto de su sentencia, atendió no sólo al contenido del texto constitucional y Tratados Internacionales, sino que, consideró la historia, los precedentes, el propósito que se busca con la norma que se ha invalidado y las consecuencias o impactos que genera su resolución con el propósito de proteger y garantizar los derechos de las comunidades indígenas, puesto que se trata de generar una circunstancia mejor de la que había antes de la sentencia de acción de inconstitucionalidad, y no una peor.
Desde ese parámetro, es claro que si la ley fuera declarada inválida sin más, desaparecería la institución universitaria y todas sus competencias legales. Así, no tendría personalidad jurídica ni patrimonio, y no podría realizar ningún acto jurídico. Los estudiantes, los trabajadores, su presupuesto, los bienes muebles e inmuebles, así como con todas las obligaciones que hubiesen contraído quedarían en el limbo, de igual modo, existiría una afectación profunda a los estudiantes de la universidad y a la certidumbre de llevar a cabo sus planes de vida, los cuales serán cortados de tajo al no concretarse sus estudios. También existirá una afectación laboral a los profesores y trabajadores de la universidad.
Sobre esta base, el Pleno determinó que los efectos de invalidez total del decreto, que contiene la ley orgánica de la Institución, se surtan después de transcurridos doce meses contados a partir del día siguiente de la publicación de esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación; de tal suerte que el Congreso pueda hacer la consulta a los pueblos indígenas, como lo mandata la Constitución y el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo, y legisle lo correspondiente con los ajustes que se estimen pertinentes.
De esta forma, la declaratoria de invalidez total de la ley, no trastocará la vida de la universidad de una manera que resulte menos pertinente que el propósito que se busca, que es -precisamente– salvaguardar los intereses y necesidades de los pueblos y comunidades indígenas afectadas.
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(FECHA DE PUBLICACIÓN.23/01/2019//
